Ближайшие российские конференции:
 
 
Сервис предоставлен Конференции.ru ©

Бюджетный дефицит и качество управления общественными финансами

№ 9(96), 04.10.2013 г.
В последнее время наблюдается все более широкое обсуждение проблемы дефицита бюджетной системы Российской Федерации. Недавно этот вопрос обсуждался на совещании по бюджетным проектировкам на период 2014—2016 гг. 
Еще до завершения прошлогодних президентских выборов бывший министр финансов А. Л. Кудрин резко высказался против бюджетной политики правительства. Собственно, он и ушел в отставку из-за разногласий по поводу наращивания государственных расходов, что казалось ему неразумным в условиях мировой стагнации и рисков, связанных с сырьевым характером российской экономики. Его точку зрения поддержали многие деятели системной и особенно несистемной оппозиции как в части критики быстрого роста расходов на содержание силовых структур и самого государства, так и в части непомерных расходов на мегапроекты вроде Олимпиады или саммита АТЭС. Вне зависимости от взглядов все критики упирают на опасность роста дефицита бюджета в среднесрочной и особенно долгосрочной перспективе.
На фоне краткой постсоветской истории российской бюджетной политики подобные дискуссии представляются удивительными. В 90-е годы прошлого века замечательным достижением правительства считался дефицит бюджета в 6% ВВП при несопоставимо большем объеме суверенного долга страны. Но тогда оппозиция настаивала на резком расширении расходов и почти не говорила об их эффективности. Сейчас же дефицит составляет менее одного процента ВВП и все, включая президента, говорят о грядущих бюджетных проблемах, повышении эффективности расходов и их оптимизации.

Дефицит/профицит бюджета: благо или проблема

Дефицит бюджета нужен для того, чтобы профинансировать расходы за счет будущих поступлений, но благодаря этому формируется и растет государственный долг. Проблема же последнего состоит в том, что его надо рефинансировать и обслуживать. Стоимость того и другого зависит от надежности заемщика: его ожидаемых доходов, актуального финансового состояния и кредитной истории. 
Профицит бюджета обычно наблюдается в тех странах и регионах, долг которых столь велик, что его нужно срочно погашать, поскольку иначе невозможно его рефинансировать и/или реструктурировать. Иногда профицит бюджета объясняется просто счастливым стечением обстоятельств. Примером является наша страна в первой половине 2000-х годов.
Очень хорошо, если за счет дефицита бюджета создаются новые активы. Еще лучше, если они будут генерировать положительный денежный поток. Но значительная часть бюджетных расходов не приводит к росту активов государства. Более того, некоторые объекты могут в дальнейшем потребовать роста текущих расходов на их содержание. Это означает, что в дальнейшем они будут генерировать отрицательный денежный поток. Судя по всему, расходы из государственных фондов на Олимпиаду после ее завершения не прекратятся. Более того, со временем они могут существенно возрасти. Особенно если «частные» инвесторы смогут убедить правительство выкупить эти объекты или, по крайней мере, компенсировать часть понесенных затрат.
Наконец, с финансовой точки зрения приобретение или создание активов тождественно росту профицита бюджета, а распродажа активов — дефициту, поскольку поступление доходов от приватизации учитывается как доход бюджета и автоматически снижает его дефицит.

Некоторые сведения о предельных размерах дефицита и долга

Государственный долг не может быть бесконечным. Его предельные размеры определяются способностью экономики наращивать доходы всех субъектов, включая и государство. После наполеоновских войн Англия имела долг, в 2,5 раза превышавший ВВП страны, что не мешало ей бурно развиваться и строить империю. Слабые экономики не могут позволить себе внешний долг даже в 30% ВВП и обычно ищут спонсора в виде международных или национальных фондов. 
Маастрихтскими соглашениями было предусмотрено ограничение дефицита бюджета стран-членов ЕС тремя процентами ВВП, поскольку предполагалось, что среднегодовые темпы экономического роста в долгосрочной перспективе будут составлять примерно эту величину. В результате отношение долг/ВВП будет стабильным. Темпы роста государственного долга России существенно обгоняют темпы экономического роста.
Важнейшими индикаторами финансового здоровья страны являются: доля долга в ВВП, степень диверсификации национальной экономики и ее зависимости от конъюнктуры мирового рынка, уровень развития финансовой, в частности банковской, системы, состояние платежного баланса и международных резервов. Об особенностях российской экономики с этих позиций написано достаточно много. Напомним, что дефицит федерального бюджета без нефтегазовых доходов в нынешнем году составит, по расчетам Минфина РФ, около 9,6% ВВП.
Кредитная история России после дефолта 1998 года почти безупречна, но дефолт все-таки был. Учитывая все эти обстоятельства, Минфин РФ может занимать на международных финансовых рынках по ставке 4—6% годовых, что немногим меньше, чем страны южной Европы, чье экономическое и финансовое положение значительно хуже, чем России. 
Операции центральных банков на открытом рынке давно признаны эффективным инструментом регулирования экономического развития и роста. Необходимо также помнить и о том, в какой валюте номинирован долг. Колебания валютных курсов могут существенно усугубить проб-
лему долга.

Некоторые соображения о специфике России

Дополнительной проблемой российской экономики и ее финансового положения является значительный корпоративный долг. Если суверенный долг России невелик и не превышает 10% ВВП, то корпоративный (главным образом корпораций с государственным участием) — около 40%. Еще более серьезной проб-лемой является то, что летом 2008 года внешний корпоративный долг составлял около 500 млрд долл., а международные резервы России — почти 600 млрд. 
Как известно, государство тогда оказало значительную поддержку корпорациям и банкам. Сегодня международные резервы составляют немногим более 500 млрд долл., а внешний корпоративный долг вырос до 800 млрд.
Значительную проблему для бюджетной системы России, особенно в среднесрочной перспективе, представляет дефицит пенсионного фонда, а также рост пенсионных выплат для отдельных категорий пенсионеров. В дальнейшем, как известно, соотношение работающих граждан, не достигших пенсионного возраста, и пенсионеров будет быстро стремиться к единице. Сейчас дефицит пенсионного фонда, погашаемый из федерального бюджета, превышает 1 трлн рублей. А что будет дальше? 
Накануне президентских выборов 2012 года были опубликованы многочисленные обещания по повышению уровня жизни различных групп российских граждан в предстоящие годы. Эти обещания основывались на целевых проектировках прироста ВВП в размере не менее 5% в год. Но уже 2012 год не уложился в целевые параметры, а в нынешнем году прирост сократился до 1,5%, что близко к статистической погрешности. Отсюда и растущее беспокойство руководства страны по поводу исполнения бюджета и возможного роста дефицита и долга.
Надо отметить, что вне зависимости от степени лояльности Государственной думы исполнительная ветвь власти всегда пеклась о своей независимости. В 90-е годы принимались фактически неисполнимые бюджеты, что де-факто позволяло исполнять бюджетные назначения выборочно. В нулевые годы была принята иная модель. Бюджетные доходы рассчитывались исходя из «консервативного сценария», что в конце года позволяло распределять «дополнительные доходы», и это также обеспечивало «свободу рук», поскольку депутаты были довольны участием в этом процессе. Если же консервативные проектировки бюджета не выдерживаются, то может быть поколеблена лояльность не только отдельных социальных групп, но и представителей власти и бизнеса. Напомним, что министр финансов 
А. Силуанов говорит о бюджетном маневре, предусматривающем пропорциональное сокращение всех статей и создание некоего финансового резерва. 

Призрак Рональда Рейгана

Более 30 лет назад администрация Р. Рейгана столкнулась с проблемой бюджетного маневра в условиях стагнирующей американской экономики. Провозглашалось увеличение военных расходов за счет сокращения социальных программ. В результате была предложена модель «нового федерализма», предполагающая передачу части социальных расходов на уровень штатов и муниципалитетов и подключение к их выполнению благотворительных фондов и некоммерческих организаций. Прелесть состояла в том, что при передаче ресурсов, необходимых для исполнения этих полномочий, можно было сэкономить, оставив часть ресурсов в федеральном бюджете. Столкнувшись с нехваткой ресурсов, власти штатов и городов уже в свою очередь должны были решать, какие программы следовало продолжать, а какие сокращать. 
Не вдаваясь в продолжающуюся в нашей стране дискуссию об успешности или фиаско рейгономики, отметим, что подобная политика проводится в нашей стране уже не первый год. Доля расходов на оборону и силовые структуры постоянно растет, расходные полномочия передаются на уровень субъектов Федерации и муниципальных образований, средства, необходимые для их исполнения передаются в меньшей степени, чем это необходимо, что якобы стимулирует региональные и местные органы власти к более разумному их расходованию. Идея понятна, но вряд ли реализуема. 
В отличие от администрации Р. Рейгана наши власти не только не идут на снижение налоговой нагрузки на бизнес и потребление домашних хозяйств, но в последние годы неоднократно повышали эту нагрузку. Меры по стимулированию деловой и инвестиционной активности в нашей стране также не всегда достигали желаемого результата.
Разумеется, всякие исторические параллели условны. Я даже не знаю, будет ли такое сравнение для отечественных министров лестным или вызовет решительный отпор. Риски подобной политики заключаются не только в том, что Россия не Америка, но и в том, что мы можем получить негативные результаты такой политики и не получить положительные. Тем более что усилия по стимулированию экономического роста могут оказаться недостаточными, а промышленная политика фактически отдана на усмотрение крупнейших государственных и полугосударственных монополий. 
Дефицит бюджетной системы Российской Федерации в последние годы постепенно перераспределяется на региональный и муниципальный уровень. Сейчас это в целом не опасно, суммарный долг этих уровней власти составляет около 1,5 трлн руб. и не превышает 2,5% ВВП, а суммарный дефицит их бюджетов, по данным Минфина, в 2013 г. составит 0,3% ВВП. Но это означает, что темп прироста долга субъектов РФ и муниципалитетов в текущем году составит около 12%. Следует отметить, что основные источники доходов региональных и местных бюджетов (помимо трансфертов): налоги на прибыль предприятий и НДФЛ — практически не растут. Прибыль предприятий просто снижается. Поскольку заимствования на финансовых рынках обходятся федеральному бюджету гораздо дешевле, чем региональным и тем более муниципальным, то такая политика достаточно рискованна. 
Следует помнить, что сокращение расходов вовсе не означает повышения их эффективности, равно как и их увеличение вовсе не гарантирует достижения заявленных целей. Поэтому дискуссии вокруг бюджетной и промышленной политики будут только обостряться.
 

 

Просмотров: 1892