Коррупция как свойство среды

О том, как изучается это явление, рассказывает кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник ИЭОПП СО РАН Юрий Воронов

Многие соглашаются, что если заменять проворовавшихся чиновников честными, ничего хорошего не получится. Новые тоже быстро научатся воровать.
Коррупция — свойство среды, а не отдельной личности. Кажется, что такое суждение приводит в тупик, то есть к осуждению коррупции, на том и конец. Но это не так. Американский социолог Джеймс Коулман (1926—1995) одним из первых активно внедрял математические методы в социологии. Поначалу он занимался исследованием подростковой преступности и, в особенности, формированием и деятельностью уличных банд. И нужно было обладать большим научным кругозором, чтобы слить в единой методике изучение деятельности и кучки хулиганов, и окружения губернатора.
Благодаря Дж. Коулману наука обогатилась тремя понятиями: «теория больших деформаций», «локальная субкультура» и «преступность белых воротничков». Теория больших деформаций (large strain theory) исходит из того, что коррупция не представляет собой свойства личности, а связана с большими нежелательными изменениями в социальной структуре общества.
Локальная субкультура — особая система ценностей и норм поведения, принятая в локальных сообществах и не воспринимаемая в окружающей этот локус среде. Преступность белых воротничков — вид преступности, который уникален для тех, кто занимает руководящее положение в государственных и частных организациях и связан только с их полномочиями и возможностями.
Экспериментами установлено, что для уменьшения коррупции необходимо не столько преследовать отдельных коррупционеров, сколько уменьшать возможности, которые коррупции способствуют.
Российским законодательством коррупция определяется перечислением ее видов: «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства…» и так далее.
Однако, подходя к делу творчески, криминал вполне может изобрести нечто, не включенное в список.
В начале века Счетная палата РФ создала Институт системного анализа, одной из задач которого была проверка новых федеральных законов и постановлений правительства на коррупциогенность. Исследования института показали, что практически в каждом нормативном акте федерального уровня есть лазейка для коррупции.

Коррупция в мировом масштабе

В отдельно взятой стране коррупцию регулируют государственные законы. На международном уровне 1.11.2003 г. была принята Конвенция ООН против коррупции, к которой присоединилось большинство стран мира. Она обязывает присоединившиеся к ней страны объявить уголовным преступлением взятки, хищение бюджетных средств и отмывание коррупционных доходов. С 2003 г. ежегодно 9 декабря отмечается Международный день борьбы с коррупцией.
Россия ратифицировала Конвенцию 8.03.2006 г. Но не ратифицированными оказались четыре статьи Конвенции: 20 «Незаконное обогащение», 26 «Ответственность юридических лиц», 54 «Механизмы изъятия имущества посредством международного сотрудничества в деле конфискации» и 57 «Возвращение активов и распоряжение ими». По поводу еще одной статьи, седьмой, наша страна постоянно получает упреки, что она не выполняется. В этой статье декларируется эффективность и прозрачность работы государственных служащих.
Согласно Конвенции, каждую страну на предмет борьбы с коррупцией проверяют в течение пяти лет две страны, отбираемые случайным образом, но с учетом региона и близости правовой системы. Россию в настоящее время проверяют две страны, ушедшие от коррупции вряд ли дальше, чем наша страна: Албания и Зимбабве¹. Основная часть проверок касается коррупциогенности принимаемых в стране нормативных актов.
Все эти перекрестные межстрановые проверки сопровождаются научными исследованиями по всему миру².

Конфликт интересов

В нашей стране практически не замечают того вида коррупции, который во многих странах считается наиболее опасным. Допустим, человек поработал в некоторой коммерческой структуре и был там не на последних ролях. Его компания имела деловые контакты с государственными или муниципальными структурами. Скажем, оказывала коммунальные услуги городу. Потом он перешел на службу в муниципалитет и представляет теперь интересы партнера. Такая ситуация в мировой юридической практике называется конфликтом интересов. Сам по себе конфликт интересов не относится к случаям коррупции, но может к ним привести.
В объединенной Европе конфликт интересов определяется как «конфликт между общественно-правовыми обязанностями и частными интересами государственного должностного лица, при котором его частные интересы (вытекающие из положения государственного должностного лица как частного лица) способны неправомерным образом повлиять на выполнение им официальных обязанностей или функций»³.
В российском законодательстве «под конфликтом интересов в настоящем федеральном законе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий)»⁴. В чем здесь разница?
В европейской норме это конфликт между обязанностями и частными интересами должностного лица, в российской — влияние личной заинтересованности лица с обязанностями предотвращать и регулировать конфликты интересов на исполнение им своих обязанностей. Тем самым определение конфликта интересов оказывается «замытым». И эта неопределенность только усиливается в уточнении, в котором «под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1 настоящей статьи»⁵, а завершается тем, что обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов Федеральным законом № 273 возлагается (на кого вы подумали?) «на государственных и муниципальных служащих», а также отдельные оговоренные их категории. Круг замкнулся. Но как красиво замкнулся: «под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов»!
Таким образом, формально конфликт интересов в нашем законодательстве присутствует, а если присмотреться, то его нет. Кое-кому кое-где приходится заполнять декларации о конфликте интересов, но законодательством фактически созданы идеальные условия для коррупции.
В Евросоюзе дело поставлено иначе. Существуют стандартные процедуры для уменьшения конфликта интересов или риска его возникновения. Например, принимается человеком обязательство самоотвода, работают независимые комиссии по проблеме и т. д.

Двери, которые вращаются

Многие чиновники хотят уйти с госслужбы в большие частные компании. Они не просто хотят, но и готовят себе к этому «почву» задолго до ухода. С другой стороны, и частные компании заинтересованы в том, чтобы к ним на работу приходили бывшие чиновники. У них связи, опыт работы в той сфере, где можно обеспечить льготные условия для бизнеса. У бывших чиновников есть авторитет и способность лоббировать интересы фирмы. Эти преимущества позволяют бизнесу увеличивать свои доходы.
Обмен кадрами между бизнесом и государственными или муниципальными структурами получил название «вращающиеся двери» — revolving doors. Связи бывшего чиновника и бывшего бизнесмена (или руководящего сотрудника частной компании) нельзя отбросить и забыть. А следовательно, они создают высокую вероятность коррупционных сделок, называемых «закамуфлированным подкупом»⁶.
В России к этому относятся проще. В мире такие переходы жестко регламентируются. Согласно же нашему законодательству нужно лишь в течение двух лет после ухода с руководящей работы на государственной службе уведомлять орган, где ты работал, о своем новом месте работы⁷.
Быстро «вращающиеся двери» для нашей страны привычны, в них мы не видим особенных проблем. И этому есть исходное привычное для советского человека неравенство, не связанное с наличием собственности. По этой причине зачастую и появляются негативные оценки моральных принципов, приписываемых в целом нашей стране, подозрения в неэтичном поведении во многих сферах: от дипломатии до спорта.

Легализованная коррупция

Это родимое пятно предыдущего общественного строя. Многочисленные льготы и приоритеты, которыми пользовались партийные и государственные деятели в советское время, фактически представляли собой узаконенную коррупцию. Основу ее составляли спецраспределители, магазины, доступные только для номенклатуры. В Новосибирске работали две структуры. В южной части города такая структура называлась «Докторский стол заказов», в северной части — «Отдел рабочего снабжения завода химконцентратов». По Академгородку фургон с продуктами, которых не найдешь в обычном магазине, ездил по улицам открыто. В рабочих районах Новосибирска развозили дефицитные продукты уважаемым людям подобные фургоны, но уже с надписью на них «Мебель». Надпись иногда не спасала от неприятностей — то колесо порежут, то скандал или еще какую публичную шумиху устроят.
В современной России основное направление легализованной коррупции — назначение руководителями организаций себе самим высоких зарплат. Эта практика считается допустимой и регулируется только моральными соображениями. Устранить разрыв в зарплате, скажем, между рядовыми преподавателями университета и ректором при действующем законодательстве практически невозможно. Должны быть не просто приняты новые законы, но и создана обстановка нетерпимости к таким видам легализованной коррупции.

Предмет исследования — склонность к коррупции

Наряду с «большими деформациями» от исследователей не уходит и проблема психологических установок отдельной личности. В каждом из предпринимателей и чиновников существует определенное отношение к взяткам и другим видам коррупции в диапазоне от интереса до отвращения.
Исследования предрасположенности или склонности к коррупции связываются в настоящее время с работами нобелевского лауреата по экономике 2009 г. Элинор Остром⁸. Проводя и другие исследования, она много лет работала на дорожную полицию штата Индиана, отрабатывая методику опросов поступающих туда на службу, а также регулярного тестирования уже работающих полицейских. Методика практически используется во многих штатах США, с ее помощью выявляются моральные принципы, какими руководствуется кандидат в дорожные полицейские или на другие должности, где высока вероятность коррупции.
В основе методики лежат ответы на вопросы: «Почему одни люди следуют правилам, а другие — нет? Почему одни могут принять взятку, а другие не хотят себе это позволить?» Э. Остром отвечает так: «Потому что у первых есть skyhook (небесный трап. — Ред.)». Термин этот альпинистский. Так называется крюк, забитый выше альпиниста, позволяющий удержаться от падения или даже подтянуться выше. Но ближе к смыслу мне представляется слово «стержень» из оборота «в этом человеке есть стержень».
Элинор Остром показала, что если в локальном сообществе есть люди «со стержнем внутри», то оно способно к самоорганизации без контроля сверху. В нем будут соблюдаться правила, которые в этом обществе сформировались сами, а не были привнесены извне. Дорожные полицейские в этом плане представляются неплохой экспериментальной группой, которую исследовать проще, чем менеджеров или чиновников с их более сложной мотивацией.

¹ https://www.interfax.ru/interview/687205
² Бухарина Н.П. Понятие и признаки коррупции в международных правовых актах // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2016. № 1. С. 166—176.
³ Руководство ОЭСР по разрешению конфликтов интересов на государственной службе.
⁴ Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ О противодействии коррупции (ред. от 16.12.2019), статья 10.
⁵ То есть лицом, обладающим обязанностью «принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов».
⁶ Miller D, Dinnan W. Revolving Doors, Accountability and Transparency — Emerging Regulatory Concerns and Policy Solutions in the Financial Crisis, OECD, 2009.
⁷ Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 16.12.2019) О противодействии коррупции, Статья 12. Ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора.
⁸ Воронов Ю.П. Нобелевские лауреаты по экономике (1997—2018), Новосибирск, Автограф, 2019, с. 178—193.