Долгая память
История стратегии 2020
Марк Твен утверждал, что прогнозировать трудно вообще, а на отдаленное будущее особенно. Можно добавить, что и прогнозам трудно сбыться, если недостаточно работаешь над тем, чтобы приблизить это желаемое будущее. Еще хуже обстоит дело, когда преследуешь вместо заявленных какие-то иные цели и в этом не хочешь сознаваться. Людям вообще свойственно объяснять всякого рода неудачи непредвиденными обстоятельствами и злым умыслом многочисленных завистников и обидчиков.
С этой точки зрения полезно вспомнить историю «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года», или «Стратегии-2020». Этот год уже наступил. И хотя окончательные его итоги мы узнаем не скоро, некоторые оценки прошедшему периоду можно смело давать уже сейчас, поскольку актуальные прогнозы Минэкономразвития, Минфина, международных организаций и аналитических центров различаются незначительно, и, если не произойдет ничего непредвиденного, прирост ВВП России составит от одного до полутора процентов. А в свете последних новостей мы можем получить и спад.
Немного истории. В июле 2006 года по поручению Президента РФ В. В. Путина правительство, его министерства и ведомства с привлечением множества экспертов, главным образом из Высшей школы экономики и Российской академии народного хозяйства и государственной службы, начали разработку Стратегии, которая тогда получила название «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020» (КДР). Летом работа над ней была завершена, и 1 ноября 2008 года она была представлена министром экономического развития РФ Э. С. Набиуллиной под названием «Россия-2020: концепция обеспечения экономического лидерства».
В это время уже больше года в мире набирал обороты финансово-экономический кризис, который в IV квартале в полной мере сказался и на российской экономике. Невзирая на это, правительство утвердило КДР 17 ноября 2008 года своим распоряжением № 1662-р. Э. С. Набиуллина прямо отметила, что кризис представляет для России вызов и проблему в краткосрочной перспективе, но резервов и запаса устойчивости экономики достаточно для преодоления его негативных последствий.
Получилось иначе, и среднегодовые темпы сокращения экономической деятельности в 2008—2009 гг. оказались даже выше, чем в 1998—1999 гг. Выпуск товаров и услуг достиг предкризисного уровня только к лету 2011 года. Поэтому первый этап реализации КДР, завершившийся в 2012 году, оказался провальным. В частности, не удалось достичь установленных количественных показателей. Так, прирост ВВП по отношению к 2007 г. составил около 5% вместо 37—38%.
Нельзя сказать, что с последствиями кризиса не боролись. Некоторые решения принимались еще в августе—сентябре. Но первые антикризисные меры были озвучены 6 ноября и 29 декабря 2008 г., а правительственная антикризисная программа по преодолению «негативных последствий» была опубликована только 6 апреля 2009 г., когда острая фаза кризиса уже заканчивалась.
Таким образом, вместо консолидации конкурентных преимуществ в 2009—2012 гг. Россия едва восстановила свои экономические позиции. Но дальше пошло еще хуже, т. к. в конце 2014 года страну накрыло очередным кризисом. На этот раз он был вызван не столько внешним шоком, сколько внутренними проблемами, усугубленными внешним давлением из-за ситуации вокруг Украины. С одной стороны, инвестиции в основной капитал начали сокращаться еще в 2012, а промышленное производство — в 2013 году. С другой стороны, принятые санкции породили дополнительные риски, что углубило спад. По оценкам Минэкономразвития, вклад санкционного давления объяснял около 1/3 падения ВВП.
Кризис оказался не таким глубоким, как предыдущий (см. рис. 1), но значительно более продолжительным. Главное же отличие состояло в том, что если в 2009 г. реальные располагаемые доходы практически не сократились в результате принятых мер, то в кризис 2014—2016 гг. они снизились на 10%. По оценке академика А. Г. Аганбегяна, совокупные ресурсы, направленные на преодоление кризиса 2008—2009 гг., составили около 500 млрд долл. США. Финансовые вливания во время последующего кризиса были много меньше.
Самое неприятное заключалось в том, что восстановление экономики происходило гораздо медленнее, чем когда-то ранее в новейшей российской истории. Причина видится в политике Банка России по сдерживанию инфляции монетарными инструментами и жесткой бюджетной политике Минфина накопления резервов в Фонде национального благосостояния. Но наиболее негативное воздействие на развитие России имело формирование на фоне кризиса новой модели российской экономики. Прежде всего, следует отметить массовую «мягкую» национализацию производственных, финансовых и прочих активов. Огромную роль в этом сыграли корпорации с государственным участием. Особенно созданные в 2007 году государственные корпорации, имеющие статус некоммерческих организаций, регулируемых особыми законами и получающих государственную поддержку. Во-вторых, государство перенаправило инвестиции в непроизводственные сферы, такие как оборона, безопасность, имиджевые проекты. Были воздвигнуты дополнительные барьеры на пути международного сотрудничества — торговли, инвестиций, обмена информацией и технологиями. Переориентация международных связей с условного Запада на условный Восток и импортозамещение, как показала практика, не принесли значимых результатов с точки зрения устойчивости и адаптивной способности российской экономики. Скорее зависимость развития страны от одной части мира сменилась на зависимость от других стран и рынков. Экономика стала более монополизированной и менее гибкой, вклад малого и среднего бизнеса в развитие страны сократился.
В результате цель Стратегии, а именно: «обеспечение в долгосрочной перспективе устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе» достигнута не была.
Было бы излишним упрощением оценивать такие результаты реализации Стратегии непрофессионализмом разработчиков, качеством используемых моделей или ангажированностью экспертов. Разумеется, Стратегия разрабатывалась в совершенно других социально-экономических, институциональных и политических условиях. Нельзя все неудачи списывать и на мировой финансово-экономический кризис, хотя российская экономика и пострадала от него в большей степени, нежели не только большинство развивающихся, но и развитых стран.
Возможно, разработчики и эксперты несколько переоценили возможности внешнеэкономической конъюнктуры и продолжения восстановительного роста. Но и международные организации, и их эксперты прогнозировали темпы роста российской экономики выше мировых и весьма оптимистично оценивали перспективы развития нашей страны. Собственно, из этого была определена группа БРИК (Бразилия, Россия, Индия и Китай), а именно стран с наивысшим потенциалом развития и экономического роста.
Фактические среднегодовые темпы прироста ВВП составили около 0,5% в сравнении с заложенными в Стратегии 6,5%. Доля среднего класса практически не изменилась и даже не приблизилась к прогнозному показателю в 52% от общей численности населения. Доля населения с доходами ниже прожиточного уровня не сократилась, а возросла почти в 1,5 раза. Другими словами, вместо сокращения на 40% мы увидели аналогичный рост бедности. Ощутимо сократилась доля России в мировой экономике. О росте инвестиций в основной капитал, росте несырьевого экспорта и повышении доли инновационной экономики и параметрах развития человеческого потенциала лучше не вспоминать.
Еще следует отметить, что вместо значительного роста расходов на воспроизводство человеческого капитала (образование и здравоохранение) мы имеем их существенное сокращение. Доля расходов на образование в ВВП страны в 2018 г.
составила 3,5% вместо плановых 7%, а расходов на здравоохранение 3,1% вместо 5,2—5,5%. По этим показателям Россия уступает не только развитым странам, но и ряду развивающихся.
Можно подвести итог: это десятилетие для России оказалось потерянным с точки зрения экономического роста и развития. Наступившая стагнация сказалась не только на уровне жизни населения и решении назревших социальных задач, но и разрушила планы по модернизации экономики, ее диверсификации и технологическому перевооружению. Все это привело к снижению конкурентоспособности отечественной экономики и делает решение всех вышеперечисленных задач проблематичным.
Но работа над Стратегией не прошла даром. Замечательные формулировки в части постановки целей и задач, разработанные аналитические таблицы и предложенные индикаторы далее неоднократно использовались в других программах. В качестве примеров можно сослаться на прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, опубликованный Минэкономразвития в марте 2013 года, и его последующие редакции, а также прогнозы развития страны до 2024 года. У них есть нечто общее: период консолидации и последующий переход к ускоренному росту, значительное повышение доходов населения, снижение уровня бедности и рост расходов на приумножение человеческого капитала.
Владимир Клисторин, доктор экономических наук