Регуляторная гильотина вводит контроль над контролерами

Регулирование деятельности предпринимателей и порядок проверки такой деятельности во многом сохранило пережитки советского регулирования, слабо сочетающиеся с рыночной экономикой. Соответственно, многие стандарты ведения деятельности были устаревшими, излишне подробными и противоречивыми

Все это давало возможность контролирующим органам по своему усмотрению мешать деятельности предприятия, основываясь на формальном нарушении, которое давно уже не имеет реальной цели защиты прав потребителя. Регулированию подлежало все — от толщины и цвета омлета до необходимости наличия инструкции по пользованию лестницей.

Целью реформы (называемой в прессе «регуляторная гильотина») стало формирование современной эффективной системы регулирования бизнеса, основанной на выявлении наиболее значимых рисков и их снижении до приемлемого уровня. Выбор способа воздействия на риски и установления обязательных требований должен быть осуществлен исходя из мер, в наибольшей степени влияющих на предотвращение негативных последствий. Старт реформы был дан поручением Президента РФ от 27.02.2019 по реализации послания Федеральному собранию. Правительством РФ 20 мая этого же года был принят план мероприятий по реализации данного поручения. Реформа предполагала одновременное ослабление регуляторного воздействия на бизнес и упорядочение контроля.
Государство приняло решение кардинально сократить число актов, устанавливающих требования к ведению деятельности. Предполагается признать утратившими силу не позднее 1 января 2021 года всех федеральных нормативных правовых актов, нормативных правовых актов РСФСР и СССР, устанавливающих обязательные требования, соблюдение которых подлежит проверке при осуществлении государственного контроля (надзора). Такая отмена должна быть произведена автоматически, если соответствующим ведомством не будут введены новые нормы, содержащие актуализированные требования, разработанные с учетом рискориентированного подхода и современного уровня технологического развития в основных сферах общественных отношений. В настоящее время активно идет процесс отмены старых нормативных актов и принятие новых применительно к отдельным отраслям экономики.
Выстраивающаяся система установления обязательных требований должна быть направлена только на те объекты, в которых могут возникнуть социально значимые риски и только в пределах этих рисков. Регулирующий орган не должен вмешиваться в деятельность предпринимателя произвольно. Не допускается установление обязательных требований, которые заведомо не будут или не могут соблюдаться. Система регулирования должна включать в себя минимально возможное число простых и понятных по содержанию используемых методов и формул расчета, а также форме требований. Обязательные требования не должны вступать в противоречие друг с другом.
Основные положения такого регулирования нашли свое отражение в Законе «Об обязательных требованиях в Российской Федерации». В указанном законе понятие «обязательных требований» сузилось до требований, установленных нормативными правовыми актами. Кроме того, установление требований теперь вводится на заранее установленный срок (п. 5 ст. 3 закона), что позволяет поддерживать требования в актуальном состоянии. Все обязательные требования должны быть размещены на сайте соответствующего контрольного органа и в реестре обязательных требований. Этот подход позволит устранить запутанность и хаотичность в системе обязательных требований.
Если регулирующие акты противоречат друг другу, то лицо считается действующим добросовестно, если выполняет требования, установленные хотя бы в одном из них. Затраты на исполнение обязательных требований теперь должны быть соразмерны предотвращаемым рискам и не должны быть чрезмерными.
Закон вступает в силу с 1 ноября 2020 года за исключением положений, для которых установлены иные сроки вступления их в силу.
Достаточно большие изменения коснутся сферы охраны труда и промышленной безопасности. Регионам и муниципалитетам дается отсрочка, чтобы отменить ранее принятые акты. Но они уже не будут являться основанием для привлечения к административной ответственности. Таким образом, со следующего года количество требований, которыми будут руководствоваться предприниматели, существенно сократится. С прекращением действия устаревших норм исчезнет и возможность штрафовать предпринимателя за нарушение таких норм.
Помимо реформы системы обязательных требований, вторым значимым регулятором является установление механизмов контроля над соблюдением установленных обязательных требований. В качестве такого регулятора выступает Закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Его основная задача — установить единые принципы контроля вне зависимости от того, какое ведомство осуществляет контрольные функции или надзор.
«Регуляторная гильотина» не распространится при этом на требования, составляющие государственную тайну, отношения в сфере обороны и государственного оборонного заказа, государственной, атомной и ядерной безопасности, налогов и сборов, а также требований Центробанка. С этой точки зрения комплексный характер реформы поставлен под вопрос. Цель привести все способы контроля бизнеса к единому знаменателю достигнута не в полной мере. Основную нагрузку на бизнес составляют как раз проверки в вышеуказанных областях, а они как раз и выведены из-под действия закона с обоснованием своеобразия таких отношений.
Одновременно будут разграничены полномочия федеральных и региональных органов власти и органов местного самоуправления в сфере государственного и муниципального контроля. Запутанность полномочий органов и пересечение предметов контроля было вполне привычным явлением. Иногда проверки с одним предметом проводились многими ведомствами различного уровня и разной подчиненности. Разграничение полномочий позволит надеяться, что эта ситуация уйдет в прошлое. Но еще более важным представляется новое правило о том, что если регулирующие акты противоречат друг другу, то лицо считается действующим добросовестно, если выполняет требования, установленные хотя бы в одном из них.

Основные новеллы закона

• Появляются новые инструменты взаимодействия с бизнесом. Например, в виде электронного взаимодействия с проверяющими. Контрольно-надзорные органы будут составлять документы в электронной форме и сообщать компаниям о своих действиях и решениях, в том числе — через портал «Госуслуги» (ст. 21 Закона). Направлять в адрес органов документы нужно будет тоже в электронном виде, включая подачу жалобы на действия чиновников (ст. 40 Закона).Закреплен приоритет профилактических мероприятий по отношению к контрольно-надзорным (ч. 1 ст. 8 Закона).Предусмотрены и новые профилактические мероприятия:Меры стимулирования добросовестности — нематериальное поощрение тех, кто добросовестно соблюдает обязательные требования. Для этого будет определен порядок оценки добросовестности, виды мер ее стимулирования (ст. 48 Закона).Самообследование — самостоятельная автоматизированная оценка соблюдения обязательных требований. Если по итогам самообследования компания получит высокую оценку, то сможет принять декларацию соблюдения указанных требований (ст. 51 Закона).
• Профилактический визит — беседа по месту деятельности компании. Даже если в ходе визита выявят нарушения, это не будет основанием выдачи компании предписания об их устранении (ст. 52 Закона).Вводятся и новые формы контрольных мероприятий:
• Мониторинговая закупка. В отличие от уже существующей контрольной закупки, она будет проводиться с целью последующего направления товаров, результатов работ и услуг, например, на экспертизу (ст. 68 Закона). В остальном эти два мероприятия похожи.
• Выборочный контроль. Это отбор проб образцов продукции для того, чтобы подтвердить их соответствие обязательным требованиям по безопасности, качеству (ст. 69 Закона).
• Инспекционный визит. Компании должны будут обеспечить беспрепятственный доступ инспектора в здания, сооружения, помещения. Предварительного уведомления о таком визите не будет (ст. 70 Закона).
• Выездное обследование. В рамках этого мероприятия инспекторы не будут взаимодействовать с компанией. Проведут лишь визуальную оценку соблюдения обязательных требований, например, организовав осмотр общедоступных производственных объектов (ст. 75 Закона).
• Осуществление вместо контроля независимой оценки соблюдения обязательных требований через независимые аккредитованные организации (ст. 54 Закона). Если такая организация подтвердит, что компания соблюдает обязательные требования, то выдаст соответствующее заключение. Пока оно будет действовать, плановые контрольно-надзорные мероприятия по общему правилу проводить не будут. Подобные функции смогут осуществлять и саморегулируемые организации в отношении своих членов. Закон упоминает возможность освободиться от контрольных (надзорных) мероприятий путем страхования рисков причинения вреда (п. 6 ч. 7 ст. 23 и ч. 9 ст. 25 Закона).

Закон содержит подробные правила проведения каждого мероприятия. Появилась возможность проводить инспекционный визит и выездную проверку дистанционно, в том числе посредством аудио- или видеосвязи (ч. 5 ст. 56 Закона).Срок проведения проверок теперь ограничен 10 рабочими днями (ч. 7 ст. 72 и ч. 7 ст. 73 Закона). Сейчас он составляет максимум 20 рабочих дней.
Возможность отмены решений по любым видам контрольных мероприятий, проведенных с грубыми нарушениями (ст. 91 Закона). Закон устанавливает 10 таких грубых нарушений. Если решение будет отменено, то дальнейший контроль может быть осуществлен лишь по согласованию с прокуратурой вне зависимости от вида контрольного (надзорного) мероприятия и основания для его проведения.
С 1 марта 2021 года должен появиться реестр обязательных требований, который будет содержать (ст. 10) общий перечень обязательных требований (по сферам регулирования) и информацию об актах, устанавливающих обязательные требования.
Выездная проверка может быть организована только в случае отсутствия иной возможности подтвердить полноту и достоверность данных, которые есть в распоряжении контрольно-надзорного органа. Закон уходит от количественных факторов в оценке деятельности контрольно-надзорных органов (число проверок, размер выписанных штрафов, количество выявленных нарушений) к иному показателю их эффективности — уровню сокращения вреда ценностям, охраняемым законом, и исключения риска его причинения.
Одновременно увеличивается перечень обязанностей инспекторов. В частности, они не вправе проявлять неуважение к религиозным обрядам во время проведения проверок или умалять деловую репутацию организации. В то же время при возникновении опасности для жизни и здоровья или противодействия законным требованиям инспекторы могут обращаться за помощью в полицию.

Неопределенности закона

Несмотря на явные достоинства, закон обладает неопределенностью, так как решение многих вопросов оставляется на усмотрение административных органов. Например, в нем не установлена презумпция добросовестности предпринимателей. Вместо этого вводятся критерии оценки рисков, в составе которых оценивается добросовестность контролируемого лица на основе заранее определенных показателей (п.7 ст. 23 закона).
Контрольно-надзорные органы наделяются правом блюсти «иные охраняемые законом ценности». Однако понятие «охраняемых законом ценностей» нигде не определено, что делает закон очень непредсказуемым для бизнеса (ст.97 закона).
Инспектор наделяется правом выдавать либо предписания об устранении выявленных нарушений, либо рекомендации по соблюдению обязательных требований (ст. 29 закона). Однако не конкретизируется, как инспектор делает выбор.
Не решен вопрос о возможности уголовной ответственности вместо административной за одни и те же нарушения. Например, возбуждение уголовного дела по статье 238 УК РФ «Производство, хранение, перевозка либо сбыт товаров и продукции, выполнение работ или оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности» либо административного дела по статье 14.43 КоАП РФ «Нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов».
Таким образом, произведенное регулирование позволит кардинально улучшить бизнес-климат России и существенным образом ограничит усмотрение чиновников в сфере контроля бизнеса. Думается, что на первых порах практику применения этих законов будет еще лихорадить, но первые удачные выигранные в судах дела в защиту предпринимателей остудят не в меру ретивых контролеров.

С. В. Карпекин,
генеральный директор
ООО «СИБИРСКАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ КОМПАНИЯ», президент МАРП, руководитель Арбитражного центра при РСПП г. Новосибирска
М. Э. Морозов,
арбитр Арбитражного центра при РСПП г. Новосибирска