Глоток чистого воздуха

1 октября 2018 года были приняты решения о ряде федеральных проектов экологического направления, рассчитанных на выполнение к 31.12 2024 г. Это «Чистая страна», «Чистый воздух», Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами и «Инфраструктура для обращения с отходами I—II классов опасности»

1 января 2019 года, в частности, началась реализация проекта «Чистый воздух», на судьбе которого мы и остановимся. Он был ориентирован на снижение загрязнённости атмосферы в 12 городах России, половина которых располагалась в Сибири (Братск, Красноярск, Новокузнецк, Норильск, Омск и Чита), четыре — на Урале (Магнитогорск, Медногорск, Нижний Тагил и Челябинск) и два — в Европейской части страны (Липецк и Череповец). В этих городах в 2019 году проживало 6,4 млн человек, или примерно шесть процентов городского населения страны. В среднем на один город данного проекта приходится 532 тыс. человек, но совокупность эта не однородна: в неё входят три города-миллионника и
г. Медногорск с численностью населения всего 27 тыс. человек.
Предполагалось, что в течение пяти лет (2019—2024 гг.) за 577 млрд рублей совокупный объем выбросов удастся снизить на 22 процента. Основную часть финансирования (около 80 процентов) должны были составить внебюджетные средства. Так называются денежные средства государства и субъектов РФ, которые не включаются в государственный бюджет и используются по определенному целевому назначению. Основная часть прочих затрат должна была идти из федерального бюджета и незначительная часть — из региональных бюджетов.
Но уже на первом году реализации проекта, когда было израсходовано 77 млрд рублей в семи городах из 12, стало очевидно, что реализовать этот проект непросто. И дело не только в деньгах. В связи с этими трудностями в апреле 2020 года Министерство финансов РФ перевело в резервный фонд 16 млрд рублей, ранее направленных на этот проект. Произошла и структурная перестройка. Из всех направлений очищения воздуха в проекте на первое место вышло уменьшение выбросов через обновление автопарка общественного транспорта и переводе его на газ. В июне 2021 года на обновление парка общественного транспорта для четырех индустриальных регионов дополнительно выделили 4,8 млрд рублей, а в июле было объявлено, что дополнительно на проект будет направлено более 1,8 млрд рублей, то есть всего 41 процент от того, что было переведено в резервный фонд. Фактически федеральный проект «Чистый воздух» сросся с проектом «Безопасные и комфортные дороги».
В июле 2021 года Красноярск получил 2,4 млрд рублей на покупку нового электротранспорта российского производства — 50 троллейбусов и 25 трамваев, то есть по 32 млн рублей на одно транспортное средство. Поскольку средняя цена троллейбуса — шесть млн рублей, а трамвая — 20 млн рублей, то, собственно, на закупку уйдёт треть этой суммы, а остальное, со всей очевидностью, это средства, которые пойдут на изменение транспортной инфраструктуры города. Если городской транспорт переводят на газ, то необходимо, в частности, развивать сеть автомобильных газозаправочных станций, для чего нужны большие средства.
Здесь вмешивается ещё и отраслевой фактор. Девять из 12 избранных городов — центры российской металлургии. Уменьшение выбросов металлургических предприятий требует существенно более значимых инвестиций в изменение технологий и очистку промышленных выбросов в атмосферу. После 2024 года участниками программы могут стать 48 городов. Из списка будут предположительно исключены города Европейской части Липецк и Череповец, уральские Медногорск, Нижний Тагил и Челябинск, сибирский Омск. Но будут включены другие: Астрахань, Архангельск, Краснодар, Ростов-на-Дону, Махачкала и Владивосток. Так что пять центров металлургии будут исключены и новые города металлургов в списке не появятся.
Такая рокировка становится понятной, если обратиться ещё к одному показателю проекта «Чистый воздух». Это количество выданных комплексных экологических разрешений всем объектам, оказывающим значительное негативное воздействие на атмосферный воздух и реализующим программы повышения экологической эффективности с применением наилучших доступных технологий для снижения выбросов в крупных промышленных центрах России, включая города — участники эксперимента. А смена технологии в металлургии — чрезвычайно сложное, предельно дорогое и длительное (на десятилетия) мероприятие. И просто установкой фильтров на трубы здесь не обойдешься.
Тем не менее, увеличение числа охваченных проектом городов позволяет сделать оценку, что уже не скромные шесть процентов, а почти четверть городского населения страны будет дышать воздухом более чистым, чем сейчас.
Из Сибири, предположительно, попадут в новый список Барнаул, Бийск, Кемерово и Искитим, а также девять непоименованных городов Иркутской области. То есть половина списка уже известна, а окончательно он будет утверждён только в 2024 году. Новосибирска как не было в прежнем списке, так его и нет в известной половине будущего списка.
Но деньги, как известно, не пахнут. В данном случае это относится к тому, что не имеет значения, по какому федеральному проекту удаётся получить финансирование. Часть проекта «Чистый воздух» включает перевод маршрутных автобусов и такси на газ. Новосибирск делает то же самое в рамках проекта «Безопасные и качественные дороги», по которому он получил 40 газомоторных автобусов на условиях лизинга.
Для сравнения: Омск в 2021 году получает 48 новых автобусов за счёт средств федерального бюджета, а всего за время действия проекта «Чистый воздух» получит на тех же условиях 240 единиц экологически безопасного транспорта.

Как измерять результат?

Как видим, с определением объёма и состава затрат на реализацию проекта «Чистый воздух» дела обстоят не гладко. Но сложности только усилятся, если обратиться к определению результатов.
Запутанной оказалась структура исходно поставленных задач. Основные результаты выполнения проекта были определены двумя цифрами: к концу 2024 года выбросы в атмосферу вредных веществ (в 12 городах) предполагается сократить на 1,5 млн тонн (то есть на 22 процента), а 90 процентов населения этих городов должны быть довольны чистотой воздуха. Можно задаться вопросом, насколько два показателя согласованы между собой. Но более важный момент состоит в том, что согласовать их возможно простым изменением методики опроса населения об удовлетворенности чистотой воздуха, поскольку эта цифра может быть определена только по результатам опроса.
Впрочем, вопросы есть и к показателю загрязненности воздуха. В рамках проекта «Чистый воздух» до конца 2021 года в восьми городах России появятся посты наблюдательной сети, которые будут отслеживать уровень загрязнённости атмосферы. В Челябинске, Магнитогорске, Новокузнецке, Медногорске, Череповце и Братске установят по одному такому посту, в Липецке — два, а в Омске — четыре. Но останется проблема — с чем сравнивать показания этих постов, если их в 2018 году не было.
Но, допустим, такие станции установят во всех 12 городах проекта и как-то решат вопрос с предыдущими измерениями. Насколько это улучшит жизнь людей в этих городах?
Результат выполнения проекта должен быть выражен не в показателях загрязнённости воздуха, поскольку они внутренние и имеют чисто информационное значение. От них нужно проследить хоть какую-то связь со здоровьем населения и смертностью. Тогда записанные как цель проекта 22 процента снижения выбросов и, соответственно, загрязнённости воздуха обретут смысл.
Слишком оптимистичной оказалась и оценка эффективности затрат даже при принятых относительно скромных целях. Затраты 77 млрд рублей в 2020 году позволили снизить выбросы во включенных в проект городах на 71 тыс. тонн. Это означает, что до 2024 года на одну тонну сокращения выбросов в атмосферу нужно затратить 1,1 млн рублей, а на выполнение целевой задачи снижения выбросов — на 1,5 млн тонн — придется израсходовать 1,6-1,7 трлн рублей, что в три раза с лишним больше планируемых затрат даже при условии, что список целевых городов не будет расширяться.

Проект или баланс?

В советское время народно-хозяйственное планирование основывалось на идее баланса. Помимо финансовых балансов составлялись тысячи материальных балансов для того, чтобы отобразить, откуда, например, в экономику придёт уголь и на что он будет израсходован. Расход должен был быть согласован с приходом.
И у проектного подхода, и у балансового есть свои достоинства и недостатки. При балансовом методе не видно, куда двигаться, за исключением выявленных дефицита или излишка какого-либо конкретного продукта, дисбаланса, который нужно ликвидировать. Выявление дисбалансов — главное достоинство такого подхода. При проектном методе становится возможным определение перспективы развития, чего нет в балансовом. Но одновременно отходит в сторону проблема несбалансированности, которая неминуемо возникает. В проектах не учитывается возможность привлечения ресурсов, которые предполагается задействовать в других проектах. Не определена и приоритетность проектов в доступе к этим ресурсам. Можно лишь косвенно догадываться о приоритете по статусу должностного лица, ответственного за проект.
Но и в рамках проектного подхода проект «Чистый воздух» не лишён общих внутренних недостатков. Он трактуется как затратный, в рамках которого государственные средства расходуются для общего улучшения жизни граждан. А это улучшение не поддаётся оценке в деньгах. Это, на мой взгляд, — главная проблема на пути к чистому воздуху. Хотя при нынешних возможностях науки необязательно обращаться к опросам. Вполне допустимо использование имеющейся медицинской статистики или проведение специальных обследований здоровья населения в городах с загрязнённым воздухом. Даже в этом направлении встретятся определенные трудности. В советские времена заболеваемость в расчёте на тысячу жителей в новосибирском Академгородке с чистым воздухом была выше, чем в Новокузнецке, который тогда считался одним из самых загрязненных городов СССР. Причина в том, что в Академгородке люди с большей заботой относились к своему здоровью. Поэтому, вероятнее всего, без специальных обследований не обойтись.
При всех недостатках проект «Чистый воздух» можно только приветствовать. Россия постепенно намеревается выходить из положения страны третьего мира, в которую сброшены «грязные» технологии, подрывающие здоровье населения. До сих пор это не признавалось, и мероприятий по выходу экономики в новое качество не было. И пусть не всё в этом важном деле отшлифовано, нужно с чего-то начинать. К тому же нынешнее положение России как страны с «грязными» технологиями вполне устраивает определённые структуры — и внутри страны, и вне её.

Жизнь торопит

В августе 2021 года в американском журнале ScienceAdvances были опубликованы результаты исследований учеными Гарвардского университета связи между интенсивностью заболеваний коронавирусом и содержанием в воздухе частиц размером менее 2,5 микрона. Такие частицы попадали в воздух в связи с лесными пожарами в регионе. Исследования проводились в трех западных штатах США (Калифорния, Орегон и Вашингтон) с мая по декабрь 2020 года. Для оценки степени загрязненности воздуха использовались данные со спутников. Оценивался прирост числа заболеваний и прирост смертности по этой причине. Выяснилось, что достаточно, чтобы повышенная концентрация мелких частиц в воздухе продержалась более четырех недель, чтобы увеличилась численность заболевших и умерших от Covid-19.
К сожалению, о подобных исследованиях в нашей стране ничего не известно. А они вполне могли бы вписаться в проект «Чистый воздух» с учётом того, что Россия — это космическая держава и вполне может контролировать загрязненность воздуха в своих городах из космоса, а не по старинке — с наземных постов. Но и это замечание не подвергает сомнению важность проекта «Чистый воздух» для экономического развития России.

Юрий Воронов